信息来源：新华日报
在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，我国生态文明建设稳步向前，取得了历史性、转折性、全局性的突破与进展。党的二十大报告指出，中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。这为新时代生态文明建设明确了基本要求，也为健全中国特色社会主义生态环境法学提供了理论指导和根本遵循。在新形势下，大气环境作为生态环境中不可分割的重要组成部分，妥善处理温室气体控制与大气污染防治之间的关系，为两者的协同控制提供本土化的法治路径，成为了统筹推进美丽中国建设与应对气候变化的应有之义。
协同控制立法体系构建
生态环境部等七部委于2022年6月印发了《减污降碳协同增效实施方案》，明确提出2025年和2030年要达到的“减污降碳协同增效”目标。“减污降碳协同增效”成为现阶段我国加速推动美丽中国建设、实现碳达峰碳中和目标的总抓手。当前我国在大气污染防治方面已经形成较为完善的法律政策体系，而对于控制温室气体排放的法律政策仍处于初步构建阶段，在现有大气污染防治政策体系上嵌入“降碳”目标已然成为目前我国推动实现“减污降碳”目标的关键举措。
从完善协同控制立法体系的可行性而言，大气污染防治与温室气体控制在最终目标上并无本质区别，都是为了保护和改善大气环境，推动国家生态文明建设，以期实现经济可持续发展。温室气体与大气污染物具有同根同源性，均主要来源于矿物燃料的燃烧，两者的排放在空间、行业上具有高度相似性；此外，生态系统是一个有机整体，大气污染防治与温室气体控制相互促进，减少大气污染物的排放能够改善生态环境，而良好的生态环境能够吸收更多的温室气体，两者呈现积极正相关的关系。
为进一步完善协同控制立法体系，可从以下几个方面开展工作。首先，大气污染防治主要服务于美丽中国建设战略目标，温室气体控制主要服务于应对气候变化这一目标，为了在立法领域实现对于大气污染物与温室气体的协同控制，有必要促进相关顶层设计的沟通与协调。其次，应以减污降碳作为指导思想，对《大气污染防治法》第2条第2款进行细化规定，使协同控制理念见之于具体规定当中。此外，由于“减污”与“降碳”在涉及的行业领域、利益主体等方面存在较大差异，应加快应对气候变化领域的立法进程，完善碳排放及责任认定的相关规定。最后，由于两者的直接目标并不相同，在实践中可能会出现为了实现“降碳”目标而触碰大气污染防治红线的问题，故对于此类行为的规定法律应予以细化明确。
双轨协同治理路径探析
基于当前立法现状，应对气候变化的新任务对已成型的大气污染防治法律政策体系具有一定的路径依赖。根据我国学者统计，我国生态文明建设目前主要还是依靠“命令—控制”的治理路径，管制性、权威性色彩浓重。这种“自上而下”的治理路径虽然能够在短期内提升治理效率、克服政策传导过程中的偏差，并在控制大气污染物方面取得较好规制效果，但是“降碳”目标的实现应主要依靠经营主体对于绿色低碳技术的自主创新而非法律威慑，为充分调动相关企业自主创新的积极性，有必要将市场机制融入减污降碳的协同治理路径当中。
“市场导向”型治理路径是指把排放权作为一种稀缺资源，在实行总量控制的前提下，通过可交易的排污许可证，使排污资格产权化，通过市场实现高效率的配置。将市场机制引入降碳的治理路径，可以提高经营主体进行绿色低碳技术创新的积极性。但是基于市场自发性等固有弊端以及碳排放交易市场的特殊性质，仅依靠市场加以控制存在较大风险。
一方面，明确碳排放交易市场的法律地位，通过市场机制调动经营主体进行绿色低碳的技术创新，打破对于传统规制路径的过度依赖；另一方面，通过“命令—控制”手段，通过法律政策对碳排放交易市场进行基础性的制度构建，设置相应的违法责任作为市场秩序的后盾。对于部分不宜市场介入的领域，例如温室气体排放总量制度、排放标准制度、排放许可制度等，应以“命令—控制”的方式进行直接规制，同时应当将对大气污染物的协同控制效果纳入碳排放交易市场法律制度构建的考量范围之内，作为控制温室气体具体措施的重要评价指标。
行业区域协同治理实践
不同行业在温室气体与大气污染物排放方面也存在显著差异，对于两种气体具有高排放量的企业主要集中于钢铁、水泥、化工、建筑等传统工业领域。针对此类重点行业，可依托其生产工艺与排放环节的共性特征，进行行业立法。立法可优先以部门规章或行业指导文件形式加以规定，明确减排目标、技术规范及监测标准，将协同治理要求嵌入生产过程，经过实践检验确实有效可行后，可考虑将这些部门规章或指导文件上升至行政法规或法律的高度，赋予其更高的法律效力。
我国大气污染防治与温室气体控制呈现出明显的地域性差异，中国东中西部在经济发展水平、产业结构、能源结构等方面差异明显。东部地区工业密集、大气复合污染突出，但经济实力和技术储备较强；中西部地区可再生能源丰富，但生态脆弱性高，传统能源依赖度高。若不实行差异化治理，可能导致相关法律政策在欠发达地区推行困难，或在发达地区减污降碳潜力未被充分挖掘。因此，各地方有必要将国家层面减污降碳的宏观法律政策与区域发展实际情况相结合，在地方性立法过程中将协同控制大气污染与温室气体的要求进一步地予以细化和明确，并最终能够执行到具体生产企业。对于重点区域可实行区域协同立法，通过地方间立法机关相互配合，为解决区域大气污染防治与温室气体排放问题提供区域性治理规则。
张一雄 朱剑锋（作者分别为南京工业大学法政学院副教授、江苏省法学会气候法学研究中心研究员、北京观韬〈南京〉律师事务所行政法研究中心副主任；南京工业大学基础设施法治研究基地助理研究员、法政学院本科生）
